“试点”输配分开

    在主辅分离改革加速推进的同时，电力体制改革也正在逐步向第三步——输配分开环节过渡。

    6月3日，国务院批转国家发改委《关于2011年深化经济体制改革重点工作意见》称，2011年将深入推进电网企业主辅、主多分离，稳步开展电力输配分开试点，探索输配分开的有效实现形式。

    对此，国家发改委有关负责人也公开表示，稳步开展电力输配分开试点，完善电力价格形成机制，这是继今年国资委启动电网主辅分离改革重组后，电力体制改革再次释放推进的信号。

    所谓输配分开，就是将输电和配电环节从资产、财务和人事上分拆，输电环节由电网管理，而售电环节，将把地方供电局改组为多个独立的法人实体，再辅之以购电大户与电厂签订直供合同，把配电网的建设运行下放地方。

    此前国家电力公司被拆分后，输配电仍由电网统一管理。部分专家认为，这样不利于市场格局的完善，惟有实现输配分开，才能打破电网作为单一购买方的现有市场格局，形成购电方和发电方的自由选择，公开、透明的定价机制也才能逐步形成。

    “但是，目前要想真正实现输配分开，阻力还是很大。”一位业内人士告诉记者，这种阻力主要来源于由于输配分开需要独立核算，但以往配电网地方资产与集体资产产权关系错综复杂，特别是在农网改造和城网改造之后，伴随着中央财政的投入以及部分地区对农村电网的“上收、代管”，配电网的资产关系变得更为复杂。

    按照“电改5号”文规定，输配分开应首先在具备条件的地区实施发电企业向大用电量的用户和配电网直接供电的试点工作，直供电量的价格由发电企业与用户协商确定，并执行国家规定的输配电价，从而在受电环节引入竞争机制。

    然而真正实施过程中却绝非易事。资料显示，2004年4月，国家发改委曾下发《关于在华东、广东地区开展输配电价和销售电价改革通知》，决定在华东地区、广东省开展输配电价和销售电价改革试点工作。《通知》要求试点小组制定改革试点方案，提出改革目标研究确定电网输、配电业务在体制上分开前输配电价的形成机制及分阶段的实施方案，并研究输、配电分开核算及配套电价改革办法。

    不过时至今日，该试点项目仍未成形，除了输配电垄断环节牵涉的利益因素之外，业界对于输配分开改革也存有不同声音。

    去年12月，中电联在其发布的《电力工业“十二五”规划研究报告》中就曾建议：“基于电力体制现实情况考虑，‘十二五’期间输配不应分开，因为这无助于垄断问题的解决。”

    对此，中电联副秘书长欧阳昌裕解释，配电环节是垄断的，输电环节也同样垄断，即使分开也改变不了这个现实。需要牢牢抓住发电环节和用电环节这两个存在竞争的环节。

    然而同上述观点相反，业界也有部分专家拥护输配分开改革的实施。原电监会副主席邵秉仁曾强调指出：“输配分开是全面深化电力市场化改革的纲，纲举才能目张。没有这一步，厂网分开的效果就不会充分显现，也很难建立一个有效的电力市场体系。”

    中投顾问研究总监张砚霖认为，与自由竞争的市场经济相比，计划经济和垄断体制具有先天的劣势。电力行业由于其特殊性，不可能实现完全的市场竞争，但是必须打破当前的电网体制，如果继续沿用当前的体制，包括终端用户、发电企业、电网企业以及政府在内的所有主体，都将被这一体制所拖累。

    中投顾问发布的《2010～2015年中国电力行业投资分析及前景预测报告》指出，深化电力体制改革，稳步开展输配分开试点，是“十二五”电力体制改革的重要方向，通过综合考虑，我国电力改革的历史沿革、发展水平和具体国情，在实践中摸索出一条适合我国社会发展需要的电力体制任重而道远。

    没有“范例”的改革

    从2002-2011年，我国的电力体制改革走过了九个年头，期间争议颇多。今年发生的“电荒”又再次使电力体制弊病成为众矢之的。

    有专家表示，中国的电力体制改革之所以迟迟未能得以顺利推进，除了利益纠葛不清的电力主体之外，电力改革的法规建设相对滞后，管理缺位也是不容忽视的重要因素。

    纵观世界其他国家的电力市场改革，其方式与途径都不尽相同。资料显示，自上个世纪90年代英国电力市场改革以来，世界上已经有100多个国家进行了电力体制改革。由于各国电力体制改革的基础不同，所以各自的进展情况也有很大差别。

    特别是，由于电力、经济、资源、政治、社会和文化价值等多方面的起始条件不同，决定了各国改革选择了不同的路径和垂直垄断结构的分拆顺序。

    一位从事相关研究的业内专家表示，经过广泛比较分析发现，虽然电力市场竞争模式的形成机理已被各国政府所接受，但至今还没有任何一个国家真正完成电力行业发电、输电、配电、售电4个环节的彻底分拆。在理论上，电力市场竞争的形成是要打破原有垂直一体化的垄断模式，逐步实现发、输、配、售4个环节的完全分离。在批发市场和零售市场有准入制，供电商和终端消费者有根据市场价格自由决策的权利。在此基础上引入独立的监管机制，保障市场公平竞争并对中间垄断环节实行监管，由此实现电力市场的有效运作。

    打破垂直垄断的方式、程度和顺序上的不同，是由各国电力改革的起始条件和改革目的侧重点不同决定的。“在现行的电力体制改革中，有2个方面的工作要先完成，即分拆结构和给市场松绑。后者要求政府在进行电力行业结构分拆的同时，让企业成为电力规划和决策的主体和市场竞争的积极参与者，而政府只对企业行为进行监督，并在市场无法发挥作用，如环保、社会救济等方面，制订有效政策和激励机制，弥补市场不足。”上述专家表示。

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