近日，国家能源局下发了《关于2021年风电、光伏发电开发建设有关事项的通知》（国能发新能〔2021〕25号）（以下简称《通知》），对2021年风电、光伏重点事项进行了部署，其中新能源项目实施差异化的并网机制，属于业界关心的重点内容。差异化并网机制究竟有何含义？其与指标、竞争性配置等关系如何？我们为您详细分析解读。

一、并网机制的重大变化

国家能源主管部门对于新能源项目并网历来的要求可归纳为“保障”，即保障并网，保障消纳。但实践中，电网接入都是重点难点问题；国家能源局早在2018年就开始酝酿起草《电网公平开放监管办法》，但迄今未能出台。国家能源局在《2020年风电项目建设方案》中明确要求“各省级能源主管部门和派出机构要协调电网企业简化分散式风电项目并网申请程序，做好并网方案制定和咨询服务，并及时向社会公布配电网可接入容量信息”，但这并不能改变电网接入困难的现状。

《通知》将并网接入分为“保障性并网”和“市场化并网”两种类型，其中：

“市场化并网”，主要是指通过自建、合建共享或购买服务等市场化方式落实并网条件的项目，并网条件主要包括配套新增的抽水蓄能、储热型光热发电、火电调峰、新型储能、可调节负荷等灵活调节能力。

“保障性并网”，《通知》并未明确解释其含义，我们理解为并不需要采取“市场化并网”的项目。

二、保障性并网项目优选及配置

从《通知》规定来看，保障性并网项目的成本、时间、进度和交易复杂程度会大为低于市场化并网项目。例如，并非每个新能源项目都会适宜建设配套储能，因此才会有“合建共享或购买服务”等交易方式配置。因此，《通知》要求：“保障性并网项目由各省级能源主管部门通过竞争性配置统一组织。”

由于2021年是实施差异化并网的首年，《通知》特别安排：“各省2021年保障性并网规模主要用于安排存量项目。存量项目不能满足今年非水电最低消纳责任权重要求、保障性并网仍有空间的省（区、市），省级能源主管部门应按剩余保障性并网规模抓紧组织开展竞争性配置…”

三、建设指标与保障性并网的关系

在新能源项目补贴时代，建设指标（纳入建设方案）才意味着项目具有补贴的资格；新能源项目进入“平价上网”时代后，各省市年度建设方案继续出现了“指标”、“项目建设方案”等提法，但对不具有“指标”的法律后果，各省市规定都语焉不详。从大多数地区的规定来看，电网企业的接网意见一般是纳入指标（建设方案）的条件之一。（有的地区规定由政府统一征询电网企业意见，如《江西省能源局关于做好光伏发电项目优选工作的补充通知》规定：“原所需支持性文件中“接网初步意见”，不再要求企业提供，项目申报完成后我局统一征求电网企业意见”）。

《通知》也没有对建设指标与保障性并网的关系给出明确的结论；但从《通知》给出的文意来看，有建设指标的项目，并不意味着当然的保障性并网；但列入保障性并网范围的项目，通常是条件成熟，具备指标的项目（如《通知》规定：2020年底前已核准且在核准有效期内的风电项目、2019年和2020年平价风电光伏项目、以及竞价光伏项目直接纳入各省（区、市）保障性并网项目范围）。

差异化的并网机制会对新能源项目开发合规性控制产生新的问题与挑战，例如，如何具体识别保障性并网与市场化并网项目？保障性并网项目是否会因某些因素转化为市场化并网项目？这都有待于项目实践和各地方政府进一步出台具体规定进一步明确。（文/葛志坚，单位：阳光时代律师事务所）